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L’enjeu territorial au Myanmar

Rendre la terre au peuple ou faire table rase pour les investisseurs?

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Dans les montagnes de l’état Chin, une odeur de feu de bois parfume l’air et des pins jalonnent les courbes pourpres et bleutées des sommets.

La population mène une vie silencieuse dans les hauteurs, isolée et perchée en altitude dans les montagnes. Pendant des siècles, les guerres tribales y ont délimité les frontières entre les clans.

De nombreuses communautés ont exploité leurs terres selon un système d’agriculture traditionnelle de jachère. Le territoire d’un village était divisé en « lopils » [champs] comprenant les forêts, les forêts de bois de chauffage, et le village lui-même — divisés en différentes sections par le chef et respectés de manière coutumière. Il n’y avait pas de propriétaire unique de parcelle ou de périmètre clairement clôturé. Avant la domination britannique, la vie dans une communauté Chin était définie par le collectif.

Les communautés cultivant la terre travaillaient main dans la main, plantaient, récoltaient, puis recommençaient sur une autre parcelle pour laisser le sol se reposer selon les principes de jachère agricole. Dans la plupart des histoires des agriculteurs sur la gestion traditionnelle Chin des terres on parle de cette pratique avec fierté.

Cependant, les Britanniques ont introduit l’idée nouvelle de la propriété foncière privée quand un bout de papier blanc avec un tampon officiel est venu indiquer qui possédait quelle parcelle de terrain. Toutefois, cela ne fut pas mis en place partout.

Dans l’état Chin, aux abords de la capitale Hakha, beaucoup de villages possèdent encore collectivement des terres, tandis que d’autres sont des propriétés privées. Mais cette propriété traditionnelle des terres est vouée à bientôt disparaître.

Un amendement à la Loi sur la Gestion des Terres Vierges, en Friche et Vacantes (VFV) a été introduit le 11 septembre 2018. Il requiert que toutes les terres considérées comme VFV soient enregistrées sous six mois. Si les gens n’enregistrent pas leurs terres dans ce délai, ils seront considérés comme des criminels faisant intrusion sur leurs propres terres aux yeux de la loi.

Dawt Cung, un propriétaire de terres Chin rapporte que des terres lui ont été confisquées en 1992, 2012 et 2016. En 1945, ses parents possédaient 195 acres de terres, qui lui ont finalement été transmises. Il ne lui reste plus aujourd’hui que 15 acres à son nom. Indigné, Dawt Cung est descendu dans la rue pour protester.

D’autres, qui se sont aussi vu confisquer leurs terres, se sont joints aux manifestations. Les propriétaires terriens Chin se sont rendus 14 fois à Naypyidaw, la capitale du Myanmar, pour essayer de rencontrer le ministre de l’Agriculture. Chez eux, ils ont descendu la rue principale d’Hakha pour demander la fin des saisies de terres.

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1. & 2. Dawt Cung tient le formulaire d’enregistrement de la terre de sa famille. (Hakha, Myanmar, 20 février 2019)
3. Dawt Cung tient le certificat d’enregistrement de la terre de sa famille. Il tient le papier vers la lumière pour montrer le tampon officiel britannique. (Hakha, Myanmar, 20 février 2019)

« La situation s’améliore lentement pour nous, mais je suis toujours très navré et triste que les représentants du gouvernement utilisent nos terres pour leur propre compte et leur propre profit. », dit Dawt Cung en buvant une tasse de thé, assis sur un tabouret en cuir dans sa maison à Hakha.

Se battant toujours pour récupérer ses terres, il s’inquiète encore plus de l’amendement VFV.

Il est fermement en désaccord avec son concept même.

« Il n’existe pas de terrain VFV, […] alors le gouvernement devrait arrêter de les revendiquer. » Il n’y a pas de ressources naturelles dans l’état Chin alors chaque agent du gouvernement souhaite faire des affaires en utilisant nos terres ».

La date limite d’enregistrement, le 11 mars, est passée.

Comment fonctionne la procédure?

La loi VFV est née du concept de « terre en friche » utilisé par les colons britanniques. En 1861, la « Règle relative à la cession des terres en friche » introduisit cette idée et mis en place les bases du développement des plantations au profit des Britanniques et de l’élite locale. La loi de gestion VFV a finalement remplacé cette loi britannique en 2012.

En vertu de cette loi, un propriétaire foncier qui décide d’enregistrer sa terre en tant que VFV ne sera pas considéré comme propriétaire officiel de sa terre. Au lieu de cela, il obtiendra un bail de 30 ans.

« A présent, ils nous font répertorier les terres VFV, et les contrats dureront 30 ans. Au bout de 30 ans, la terre pourra être saisie et donnée à quelqu’un d’autre [si je ne renouvelle pas la demande] », déclare la ministre du Parlement Chin, Mo Za Tlem, qui s’est elle aussi fait confisquer ses terres à Hakha et se bat toujours pour obtenir compensation. Elle souligne, « c’est très dangereux pour nous ».

Pour ceux qui renoncent à leur droit de demander un permis VFV par peur d’aller en prison, la procédure est longue et complexe. Dans de nombreuses régions ethniques, la plupart des personnes ne possèdent pas de certificat de propriété foncière — aussi appelé formulaire d’enregistrement 7 au Myanmar.

« La procédure est déroutante et les règles et législations n’ont pas été définies par le comité VFV », dit le Conseiller Territorial Glenn Hunt, qui travaille avec OneMap Myanmar, un groupe qui travaille à la création pour le Myanmar d’une plateforme de données territoriales ouverte et accessible.

« Tant que nous ne connaissons pas tous les détails techniques, […] les communautés resteront très inquiètes », ajoute-t-il.

Toute personne qui verra sa demande rejetée sera expulsée sans droit d’appel. Toute personne reconnue coupable d’intrusion s’exposera à une peine de deux ans d’emprisonnement et à une amende de 500 000 kyats du Myanmar (324 USD).

Hlwa Moe, directeur adjoint du département de l’agriculture, de la gestion de l’élevage et des statistiques a défendu les sanctions pénales imposées par le gouvernement à toute personne considérée comme faisant intrusion sur des terres. « Je pense que toute loi nécessite des actions, c’est pourquoi cette sanction a été appliquée », a-t-il déclaré à Global Ground Media. 

Quelle est la raison de ce changement de loi?

Le Myanmar a un long et compliqué passé d’appropriation des terres.

Sous le régime militaire, les terres étaient confisquées pour permettre à l’armée de construire de grandes casernes et grâce au copinage, des mines et des centrales hydroélectriques controversées, délogeant ainsi les communautés locales souvent sans les dédommager. Quand la Ligue Nationale pour la Démocratie (NLD) dirigée par Aung San Suu Kyi a fait campagne avant l’élection nationale de 2015, la question des confiscations des terres était en haut de page de leur manifeste.

Beaucoup de minorités ethniques espéraient que leurs terres leur seraient rendues rapidement une fois que la NLD aurait pris le pouvoir.

Certaines de ces terres avaient été classées comme « terres en friche » par l’armée, alors que d’autres zones sont décrites dans les registres du gouvernement comme des terres VFV. Pourtant, selon plusieurs groupes de défense des droits terriens, ces archives sont faussées puisqu’elles incluent les terres en friche et les terres qui ont été enregistrées à tort comme des terres VFV.

La United Nationalities Alliance (Alliance des Nationalités Unies), un groupe de défense des droits fonciers, s’est fermement opposée dès le début à la loi VFV, avant même que l’amendement en question n’ait été proposé. Ils voient cette loi comme faisant partie d’une politique d’éviction visant à permettre à des inconnus d’envahir des terres ethniques.

« Les dispositions accordant 30 000 acres (12 140 hectares) de terres pendant 30 ans ne sont pas destinées aux fermiers résidents, mais clairement aux investisseurs locaux et internationaux ainsi qu’à leurs acolytes et aux fortunés opportunistes », lit-on dans leur déclaration publiée en réponse à l’amendement VFV.

En parallèle, Hunt, le conseiller territorial, affirme que l’intention réelle du gouvernement avec cet amendement n’est pas claire. D’un côté, dit-t-il, cela pourrait être un pas en avant vers la récupération des terres des propriétaires sous-performant « pour les rendre aux fermiers sans terre ».

D’un autre côté, il pourrait y avoir de mauvaises intentions derrière cette mesure.

« Cette loi a toujours été utilisée pour céder de vastes étendues de terres à des investisseurs en saisissant, le plus souvent, des terres à l’usage coutumier dans des zones ethniques », explique Ben Hardman, directeur juridique adjoint de Earth Rights International à Voice of America.

Le Myanmar est riche en ressources naturelles : des mines de jade dans l’état Kachin jusqu’aux gisements de pétrole et de gaz dans l’état d’Arakan. Bien que l’état Chin possède le plus grand nombre de terrains VFV dans le pays, la majeure partie de la région est montagneuse avec peu d’infrastructures et de routes.  Cela signifie que les états disposants de terres plus fertiles, et donc plus propices aux projets agro-intensifs à grande échelle, sont les plus susceptibles de se voir confisquer des terres.

Alex Htoo, de Land in Our Hands, un autre groupe de défense des droits fonciers, condamne strictement le fondement même de cette loi. Il pense qu’il s’agit d’une réglementation opportuniste qui pourrait être utilisée comme un système visant à éradiquer les minorités ethniques. « C’est encore une tentative du gouvernement pour prendre nos territoires ethniques », a-t-il déclaré.

Des terres coutumières locales sans protection juridique

Si cette loi a été modifiée avec l’intention positive d’identifier les terres vacantes pouvant être attribuées à des paysans sans terre, des protections claires sont encore nécessaires pour les terres considérées comme ethniques.  Le Myanmar abrite 134 minorités ethniques qui, pour la plupart, ont survécu pendant des siècles grâce à la cueillette et à la chasse en forêt ou à la cultivation des terres en jachère.

Il est important de noter qu’en vertu de l’article 30a, les terres coutumières sont exemptées de l’obligation d’obtention d’un permis. Cependant, aucune définition n’est donnée pour « terres coutumières ». Il n’existe pas non plus de carte ou de rapport permettant à une personne de déterminer si sa terre est reconnue comme une terre coutumière ou non.

Ko Ye Lin Myint, coordinateur du pays pour l’Alliance du Myanmar pour la transparence et la responsabilité (MATA), explique que les lois coutumières sont des règles qui ont été décidées collectivement par les tribus pour gouverner leurs terres. Il explique que sans reconnaître ce système « qui existait avant que la Birmanie s’appelle Birmanie ou avant qu’elle ne soit rebaptisée Myanmar […] vous insultez les populations ethniques, ignorez leur existence, et rompez avec leur tradition de vivre de la terre depuis des générations ».

Au Myanmar, se pencher sur des affaires liées à la terre est controversé et dangereux. Ko Ye a reçu des menaces de mort et plusieurs membres de la MATA à travers le pays ont été tués ou poursuivis en justice pour avoir défendu leurs terres ou dénoncé la corruption.

Il explique que la mise en œuvre de cet amendement doit être interrompue afin que le gouvernement puisse faire participer les voix ethniques au processus décisionnel, au lieu d’aller de l’avant sans consulter les communautés.

Pendant ce temps, Shwe Thien, directeur du Land Core Group basé au Myanmar, soutient que si la loi est définie à la suite d’une « consultation inclusive et transparente » entre le gouvernement, les leaders des communautés ethniques et les groupes de défense des droits de la terre, elle sera perçue de manière plus positive.

Hlwan Moe, directeur adjoint du département de l’agriculture, de la gestion de l’élevage et des statistiques, n’a pas été en mesure de chiffrer le nombre de personnes qui se sont inscrites pour obtenir un permis VFV dans le pays au cours des six derniers mois.  Cependant, il a défendu l’amendement, affirmant qu’il donnera « une chance [aux] personnes de s’enregistrer… puisque dans le passé de nombreux agriculteurs travaillaient sur des terres agricoles alors quece n’était pas légal. Ils n’étaient que des squatters. ».

La crainte d’un conflit ethnique

Le Myanmar fait face à divers conflits à travers le pays, notamment dans le nord de l’état Shan, dans l’état Kachin et dans l’état d’Arakan. L’ONU estime que 244 000 personnes sont délogées et déplacés dans les états d’Arakan, Kachin, Shan et Karen en raison de ces conflits, et qu’elles vont devoir faire face à des enjeux majeurs à la suite de l’amendement VFV.

Dans l’ouest de l’état Chin, le long de la frontière avec l’état d’Arakan, les combats se sont récemment intensifiés.

Suite aux « opérations de déblaiement » de l’armée du Myanmar qui ont contraint plus de 700 000 Rohingyas à fuir au Bangladesh, les nouveaux affrontements entre l’armée ethnique rebelle de l’état d’Arakan et l’armée du Myanmar dans l’état d’Arakan se sont envenimés cette année. Près du canton de Paletwa, dans l’état Chin, plus de 200 réfugiés Chins ont fui au Bangladesh.

Ces populations à risque ne sont actuellement pas en mesure de rentrer chez elles pour faire une demande de permis. Même s’ils rentraient chez eux, ils n’auraient probablement aucun papier attestant de leur propriété foncière puisqu’ils sont partis sous la contrainte.

La plupart des terres VFV répertoriées par le gouvernement sont situées dans les sept états ethniques du Myanmar.

La justice pour les paysans était un élément central de la promesse électorale de 2015 de la Ligue Nationale pour la Démocratie. La protection des terres coutumières et la résolution des affaires de saisies des terres font partie des principales revendications des partis ethniques participant aux pourparlers de paix d’Aung San Suu Kyi. Par conséquent, la possibilité pour un agriculteur d’être considéré comme un intrus sur sa propre terre s’il ne parvient pas à l’enregistrer correctement auprès des autorités, a provoqué un véritable tollé au sein des groupes de défense des droits ethniques dans tout le pays.

Lorsqu’on lui pose des questions sur la promulgation de la loi, Run Peng, un éleveur de bétail Chin, hoche la tête et l’appelle « une loi de mensonges ». Il estime que « cette loi a été conçue par le gouvernement pour essayer de s’emparer de nos terres. ».

Même si les propriétaires terriens font une demande de permis, le fait que ce permis soit accordé pour seulement 30 ans efface des générations de revendications historiques de la terre sous leurs pieds. « Le ministre de l’agriculture de l’Union a déclaré que la loi sur les VFV n’était pas destinée à l’état Chin [en raison de l’exception prévue dans l’amendement pour le droit coutumier], cependant il nous a confié que si vous n’enregistrez pas votre terre, vous perdrez votre terre, alors c’est trompeur », explique Run Peng.

Les experts juridiques ont également souligné l’absence de mécanisme de résolution des litiges si deux personnes revendiquent le même terrain en vertu de l’amendement.

Assembler les pièces du puzzle de la réforme agraire

Tim Millar, directeur du groupe de défense des droits fonciers, Namati, au Myanmar, ajoute que la loi contredit les mesures positives prises dans le cadre de la Politique Nationale d’Aménagement du Territoire  mises en place en 2016 lors de la première élection de la LND. « Le gouvernement a élaboré cette politique d’aménagement du territoire et a pris le temps de consulter de nombreuses parties prenantes différentes, mais ensuite la première loi qu’ils mettent en place va totalement à l’encontre de l’esprit de la politique. », déclare-t-il.

Son équipe a récemment réalisé un sondage à travers le pays pour évaluer le nombre de personnes étant au courant de ce changement dans la loi. Ils ont mené 290 entretiens dans quatre états, et ont découvert que 72% des personnes interrogées ignoraient tout de la loi VFV ou disaient en avoir entendu parler, mais ne savaient pas de quoi il s’agissait.  Lorsqu’on leur a demandé si les personnes interrogées savaient que les terres coutumières étaient exclues de l’amendement relatif aux VFV, seulement 1% des personnes interrogées ont répondu qu’elles le savaient.

« On les oblige à choisir entre l’abandon de leurs droits fonciers coutumiers en échange de la possibilité de faire une demande de droits d’utilisation des terres faibles et restrictifs, ou  faire valoir leurs droits coutumiers, mais en risquant à la fois d’être dépossédés de leurs terres et des années de prison », a expliqué Ben Hardman, directeur juridique adjoint de Earth Rights International à Voice of America.

Les accusations d’infraction pour violation du droit de propriété personnel sur des terrains VFV ont conduit 41 ONG locales et internationales à envoyer une lettre ouverte au Comité Central de Gestion des Terres VFV appelant à suspendre la loi afin d’empêcher « l’emprisonnement et l’expulsion de personnes innocentes ».

« Il sera difficile d’obtenir des éclaircissements sur des questions telles que la titularisation coutumière en modifiant les lois foncières existantes – comme cela a été fait avec la loi VFV – plutôt qu’en adoptant au préalable une loi générale sur les droits fonciers, comme l’envisage la Politique Nationale d’Aménagement du Territoire. », a déclaré le Centre pour une Economie Responsable du Myanmar (CERM) dans un communiqué.

Le gouvernement a signé et ratifié le Pacte International relatif aux Droits Economiques, Sociaux et Culturels (PIDESC) en 2017, une convention importante qui permet aux groupes marginalisés de déposer des plaintes individuelles au niveau international portant sur des violations de leurs droits socio-économiques.

Mais le CERM affirme que plusieurs lois sur les terres du Myanmar, y compris la loi VFV, ne sont pas conformes.

« Nous pensons que l’application de cette modification de la loi devrait être gelée, dans l’attente d’un examen par un expert de ses impacts sur les droits de l’homme », a déclaré l’organisation dans une lettre ouverte au gouvernement.

Les experts juridiques s’accordent sur le fait que l’amendement VFV sera source de problèmes pour les investisseurs responsables, ainsi que pour les usagers officiels ou coutumiers de ces terres.

Une lettre adressée au ministère des ressources naturelles et de la conservation de l’environnement par des investisseurs internationaux de la Mineral Development Association (Association pour le Développement Minéral) indique : « Nos préoccupations globales concernant cette loi correspondent en grande partie aux préoccupations exprimées par d’autres entreprises dans d’autres secteurs. Nous pensons notamment qu’il est peu probable que les entreprises soient en mesure d’obtenir des précisions sur la titularisation foncière par la simple modification des lois existantes (y compris la loi VFV). ».

Dawt Cung, l’agriculteur qui a protesté après la perte de ses terres, craint que ses petits-enfants se voient soudainement retirer le droit d’entrée dans les forêts, les voies navigables ou les régions considérées comme des terres VFV et le droit d’occuper la terre où sa famille vit depuis des générations.

Lors de la fête nationale Chin le mois dernier, avant le début de la lutte et de la danse, Dawt Cung a déclaré que lui et d’autres groupes d’agriculteurs Chin espéraient parler avec le président, alors qu’il se rendait à Hakha pour l’événement. Cependant, il n’était là que pour serrer les mains. Vêtu d’une veste traditionnelle Chin richement brodée, Dawt Cung relève le menton et déclare fermement : « Nous n’abandonnerons pas, nous ferons tout ce qui est en notre pouvoir pour [défendre] notre terre. »

Le président du Myanmar, Win Myint, arrive à la fête nationale Chin accompagné de son entourage. (Hakha, Myanmar, 20 février 2019)

Les Chin sont très fiers de leur identité et de leur lien avec la terre. Ici des jeunes gens se rassemblent à Hakha pour célébrer la fête nationale Chin. (Hakha, Myanmar, 20 février 2019)

Fête nationale Chin à Hakha. L’État Chin est peuplé de nombreux clans différents. (Hakha, Myanmar, 20 février 2019)

Les anciens du village dansent pour honorer les ancêtres à Hakha. (Hakha, Myanmar, 20 février 2019)

Article, pictures and video by Libby Hogan.
Research by Aung Naing Soe.
Editing by Mike Tatarski and Anrike Visser.
Illustration by Imad Gebrayel.
Interactive map by Fabian Stricker.

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